Блог ВТО | Почему транзит товаров свободен, а торговля нет?

В моих предыдущих двух постах о ценности ВТО я утверждал, что когда правительства устанавливают торговую политику независимо, они сосредотачиваются на внутренних эффектах, но часто упускают из виду издержки, налагаемые на торговых партнеров. Международные торговые соглашения помогают правительствам учитывать эти трансграничные побочные эффекты (внешние эффекты условий торговли), поощряя взаимные переговоры по торговой политике. Хотя эти переговоры снизят торговую защиту, они не обязательно приведут к свободной торговле. Но если правительства в целом не обязуются к свободной торговле, почему свобода транзита товаров рассматривается иначе?

Почему – с экономической точки зрения – суда, проходящие через Ормузский пролив, или товары, пересекающие территорию страны, должны пользоваться почти безусловным правом транзита, в то время как тарифы остаются предметом длительных переговоров?

Эта загадка clearly видна при сравнении ВТО с другими областями международного права, такими как режимы морского прохода в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS). UNCLOS рассматривает свободный транзит товаров через проливы, используемые для международного судоходства, как почти безусловное право.

Загадка также появляется внутри ВТО. Статья V Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) – «Свобода транзита» – требует, чтобы трафик, просто проходящий через территорию члена – товары, которые начинают и заканчивают свое путешествие за пределами границы этого члена – «освобождался от таможенных пошлин и всех транзитных сборов», за исключением платы за транспортировку или сборов, соразмерных административным расходам или стоимости фактически оказанных услуг. Импортный товар рассматривается иначе. Член ВТО может установить тариф и оставаться в полном соответствии с ГАТТ; он не может взимать сопоставимый транзитный сбор с товаров, которые просто пересекают его территорию по пути в другое место.

Итак, одна и та же загадка появляется дважды: один раз в отношении режимов морского прохода ВТО и UNCLOS, и еще раз внутри самого ГАТТ. Почему международное право допускает согласованные тарифы в одной ситуации, одновременно налагая по существу безусловное правило свободного транзита товаров в другой?

Ответ кроется в той же экономической логике, которая была разработана в моих предыдущих постах. В этом посте головоломка рассматривается в три этапа. Во-первых, он возвращается к вопросу о тарифах и рыночной власти, лежащих в основе теории условий торговли ГАТТ/ВТО (т.е. когда правительство повышает тариф, это может повлиять не только на внутренние цены и объем импорта, но и на цены, получаемые иностранными экспортерами). Во-вторых, он применяет эту логику к налогам и другим ограничениям на товары, которые просто проходят через территорию. Наконец, он объясняет, почему одни и те же экономические рассуждения приводят к согласованным тарифным обязательствам в одном случае, но к простому правилу свободного транзита в другом – и почему ГАТТ содержит оба подхода бок о бок.

Тарифы, рыночная власть и «политический оптимум»

Теория условий торговли ГАТТ/ВТО, разработанная в Bagwell and Staiger (1999) исходит из наблюдения, уже представленного в моем предыдущем посте: тариф, введенный экономикой с рыночной властью, влияет не только на ее собственных потребителей и импортозамещающие фирмы. Он также может снизить цену, получаемую иностранными экспортерами, перекладывая часть издержек защиты на торговых партнеров. Поскольку у правительств есть стимул использовать этот эффект, одностороннее установление тарифов может привести к результатам, которые коллективно неэффективны. Это трансграничный внешний эффект, который, как утверждалось в моем предыдущем посте, ГАТТ/ВТО существует, чтобы помочь правительствам «устранить путем переговоров».

Важный вопрос заключается в том, что остается после устранения этого стимула к перекладыванию издержек. Бэгвелл и Стайгер называют это политическим оптимумом: тариф, который правительство выбрало бы по чисто внутренним причинам, не имея возможности перекладывать издержки на иностранцев. Этот тариф не обязательно должен быть нулевым. Даже если правительство сталкивается со всеми издержками своих действий, оно все равно может захотеть установить тариф для получения доходов там, где другие формы налогообложения дороги в администрировании, для защиты сектора по внутренним политическим причинам или для устранения внутреннего провала рынка, когда у него нет лучших инструментов для этого.

Это помогает объяснить, почему целью переговоров в рамках ГАТТ/ВТО никогда не была свободная торговля как таковая. Раунды переговоров, описанные в моих предыдущих постах, были процессом, в ходе которого правительства обменивались взаимными сокращениями той части своих тарифов, которая была обусловлена соображениями условий торговли, а не механизмом снижения каждой тарифной линии до нуля. Взаимность – сбалансированный обмен обязательствами по доступу на рынок – помогает нейтрализовать стимул манипулировать условиями торговли, в то время как принцип недискриминации режима наибольшего благоприятствования (РНБ) – когда все члены ВТО пользуются равным режимом – помогает гарантировать, что вытекающие обязательства распространяются на всех членов ВТО. То, что остается, в принципе, является собственным внутренним политическим оптимумом каждого правительства – и поскольку этот оптимум различается в зависимости от экономики и продуктов, не существует единого уровня тарифа, к которому, как ожидается, система будет сходиться.

Вот почему тарифные переговоры также важны. Результат не предопределен. Правительства должны использовать переговоры для нахождения набора взаимоприемлемых обязательств, принимая во внимание как свои собственные внутренние цели, так и взаимные уступки, предлагаемые другими.

Что та же логика подразумевает для товаров, которые только проходят транзитом

Теперь предположим, что та же логика применяется к другому инструменту политики: налогу или сбору, взимаемому с товаров, которые просто проходят через юрисдикцию. Товары начинают свой путь в другом месте и предназначены для другого места. Они не импортируются для внутреннего потребления и не конкурируют с отечественными производителями.

Каков политический оптимум для такого сбора?

Ответ оказывается иным, чем в случае с тарифом. Тариф может сохранить внутреннюю составляющую после устранения мотива перекладывания издержек на иностранную сторону: он может приносить доход из внутренних источников, защищать внутренний сектор или выполнять другие внутренние политические цели. Чистый транзитный сбор на товары не имеет эквивалентного внутреннего измерения. Товары не потребляются в транзитной экономике, не конкурируют с ее отраслями и не создают внутреннего политического обоснования, сравнимого с тем, которое может оправдывать введение тарифа.

Прямое бремя транзитного сбора полностью ложится на иностранные стороны: экспортеров, импортеров, перевозчиков или даже потребителей в третьих странах. Мотив перекладывания издержек сохраняется, но внутренняя составляющая, которая в противном случае могла бы все еще существовать после взаимных переговоров – политический оптимум – исчезает. В этом смысле внешний эффект условий торговли, связанный с транзитным сбором, проявляется в необычно чистой форме.

Это ключевое различие. Для введения тарифа международные переговоры устраняют стимул перекладывать издержки за границу, оставляя место для законных внутренних целей. Для чистого транзитного сбора нет сопоставимой внутренней цели, которую нужно сохранить. Таким образом, та же логика, которая может оправдывать согласованные тарифы, предполагает нулевой сбор за товарный трафик, который просто проходит через юрисдикцию.

В этом свете полное освобождение транзитных перевозок от таможенных пошлин и транзитных сборов в Статье V ГАТТ отражает тот факт, что лежащая в основе экономическая ситуация отличается от случая с тарифами. ЮНКЛОС достигает аналогичного результата для международных проливов, используемых для перевозки товаров. Та же экономическая структура помогает объяснить, почему оба правовых режима сходятся на строгом правиле свободы транзита товаров.

Однако тариф – не единственный инструмент, который может оказывать экономическое воздействие на товарный трафик. Ненужные задержки на таможне, чрезмерные требования к документации, таможенное сопровождение, гарантийные депозиты и другие процедурные обременения могут воспроизводить аналогичные эффекты, не будучи обозначенными как сборы.

Здесь особенно полезной становится система ВТО. Статья V ГАТТ устанавливает основной принцип свободы транзита, но Статья 11 Соглашения об упрощении процедур торговли идет дальше, регулируя формальности, требования к документации и таможенные процедуры, применяемые к товарам, находящимся в транзите. Экономический аргумент прост: как только прямые транзитные пошлины запрещены, сложные процедурные практики не должны становиться косвенной заменой для получения того же типа экономической выгоды. Это можно понимать как аналог в транзитном праве озабоченности, высказанной Джеймсом Мидом и обсуждаемой в моем первом посте из серии о ценности ВТО.⁽¹⁾

Взимание платы за конкретные услуги

Конечно, все это не означает, что транзит товаров должен быть полностью бесплатным. Безопасное и эффективное перемещение товаров через юрисдикцию может потребовать инфраструктуры, пограничных объектов, таможенного администрирования и т.д.

Это положение отражено в Статье V ГАТТ. Хотя транзитные пошлины запрещены, Статья допускает плату за перевозку и сборы, соразмерные административным расходам или стоимости фактически оказанных услуг. Тот же момент сделан в морском праве. ЮНКЛОС не препятствует прибрежным государствам взимать плату за конкретные предоставляемые ими услуги, такие как лоцманская проводка, буксировка или портовые сооружения. В соответствии с отдельными правовыми механизмами также разрешены сборы, взимаемые операторами искусственных водных путей, таких как Суэцкий и Панамский каналы. Все они имеют общую черту, которой лишен чистый транзитный налог: цель состоит не в том, чтобы помешать правительствам возмещать законные издержки, а в том, чтобы отличать такие сборы от мер, целью которых является получение экономической выгоды от товаров, просто проходящих через территорию.

Это то же различие, которое проводит ГАТТ в случае тарифов, и стоит отметить, насколько тесно оба текста перекликаются друг с другом, несмотря на то, что были составлены с разницей в десятилетия разными переговорщиками для разных целей. Тариф, который финансирует общественное благо или отражает внутренние предпочтения правительства в отношении распределения доходов, имеет законное право быть частью торговой сделки ГАТТ/ВТО, поскольку в его основе лежат реальные внутренние издержки или выгоды. Транзитный сбор, отражающий реальную стоимость услуги, имеет аналогичное право на существование в соответствии со Статьей V ГАТТ или ЮНКЛОС.

Что эти режимы исключают, каждый в своей области, так это составляющую, которая существует только для получения экономической выгоды от иностранной стороны, которая несет издержки политики, но не имеет места за столом переговоров транзитной юрисдикции или правительства, устанавливающего тарифы.

Основной вывод

Сравнение тарифов и транзита товаров иллюстрирует более широкую логику теории условий торговли, разработанной в моих предыдущих постах.

ГАТТ/ВТО предназначено не просто для содействия свободной торговле. Скорее, оно стремится устранить стимулы правительств перекладывать издержки своей торговой политики на других, сохраняя при этом пространство для законных внутренних политических целей. В случае тарифов это означает согласованные обязательства, которые отражают собственные внутренние приоритеты каждого правительства после нейтрализации мотива условий торговли.

Транзит товаров отличается. Поскольку товары, просто проходящие через юрисдикцию, не имеют внутренних экономических последствий, нет оснований для взимания налогов или введения ненужных ограничений на них. Таким образом, та же экономическая логика, которая поддерживает согласованные тарифы, оправдывает общее правило свободного транзита товаров.

С этой точки зрения, строгая защита свободы транзита, содержащаяся в Статье V ГАТТ, подкрепленная дисциплинами Соглашения об упрощении процедур торговли и отраженная в международном праве, регулирующем морскую навигацию, не является исключением из экономической логики многосторонней торговой системы. Это одно из ее наиболее ярких применений.

Мой следующий пост будет последней частью серии «Ценность ВТО», где я рассмотрю результаты количественной торговой модели, чтобы оценить последствия отказа от РНБ.

Ссылки

Bagwell, Kyle, and Robert W. Staiger (1999). «An Economic Theory of GATT.» American Economic Review 89(1): 215-248.

Сноски