WTO 블로그 | WTO의 가치: 경제적 관점에서 본 6부작 시리즈 제2부: 최혜국 대우(MFN)가 중요한 이유

최혜국 대우(MFN) 원칙은 관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT)이 창설하고 WTO가 구현한 다자간 무역 체제의 초석 중 하나입니다. 이는 종종 단순히 비차별 원칙으로 설명되며, 한 교역 파트너에게 부여된 모든 관세 혜택을 모든 WTO 회원국으로 확대 적용하도록 요구합니다. 그러나 그 경제적 중요성은 훨씬 더 깊습니다.

최혜국 대우(MFN) 원칙은 관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT)이 창설하고 WTO가 구현한 다자간 무역 체제의 초석 중 하나입니다. 이는 종종 단순히 비차별 원칙으로 설명되며, 한 교역 파트너에게 부여된 모든 관세 혜택을 모든 WTO 회원국으로 확대 적용하도록 요구합니다. 그러나 그 경제적 중요성은 훨씬 더 깊습니다.

이는 이 원칙이 비판을 받지 않는다는 의미는 아닙니다. 경제학자들에게 잘 알려진 이 원칙 적용상의 문제점들이 있으며, 이는 다음 게시물에서 다루겠습니다. 또한 일부 회원국들은 오늘날의 환경에서 MFN이 여전히 적합한지 의문을 제기하고 있습니다. 이전 게시물에서 저는 올해 초 카메룬 야운데에서 열린 제14차 각료 회의에서 MFN 및 기타 문제에 관한 개혁 논의에서 느낀 인상을 설명했습니다. 이러한 개혁 논의의 배경으로, 오늘날 우리가 가진 세계 무역 체제에서 MFN이 수행해 온 역할을 재검토하는 것이 유용합니다.

제 이전 게시물에서 저는 GATT/WTO의 핵심 목적이 정부들이 일방적인 관세 정책으로 인해 발생하는 국경 간 파급 효과를 '협상을 통해 해소'할 수 있는 장을 제공하는 것이라고 주장했습니다. 이러한 관점에서 볼 때, MFN은 단순한 공정성 원칙을 훨씬 넘어섭니다. 이는 다자간 관세 협상을 가능하게 만든 핵심 제도적 특징입니다.

MFN은 두 가지 근본적인 경제적 기능을 수행합니다. 첫째, 정부가 직면한 관세 협상 문제의 복잡성과 거래 비용을 줄여 시장 접근 협상을 극적으로 단순화합니다. 둘째, 협상된 양보가 이후의 차별적 협정으로 훼손되는 것을 방지하여 그 가치를 보존하는 데 도움을 줍니다. 이러한 기능들은, 특히 상호주의 원칙(즉, 균형 잡힌 시장 접근 약속의 교환)과 결합될 때, 파편화되고 전략적인 협상 과정이 될 수 있는 것을 국제 협력을 위한 안정적인 틀로 전환합니다.

역사적 기록은 이러한 제도적 특징이 얼마나 중요했는지를 잘 보여줍니다. 초기 GATT 협상 라운드의 증거에 따르면, 이는 정부의 협상 방식을 근본적으로 변화시켜 이전 관세 협상의 특징이었던 많은 전략적 전술을 보다 투명하고 협력적인 과정으로 대체했습니다. 그 결과 오늘날 다자간 무역 체제를 뒷받침하는 광범위한 관세 약속 및 시장 접근 양보 네트워크가 구축되었습니다.

이 게시물에서는 세 가지 주요 아이디어를 발전시킵니다. 첫째, MFN은 회원국들의 협상 문제의 복잡성을 줄여 관세 협상을 단순화하는데, 이는 관세로 인한 국제적 파급 효과가 시장과 가격을 통해 전달된다는 사실에서 비롯됩니다. 둘째, MFN은 협상된 시장 접근 약속의 가치를 보존하는 반면, 이를 약화시키면 무역 체제에 불안정성과 복잡성이 다시 도입될 위험이 있습니다. 마지막으로, 초기 GATT 라운드의 역사적 증거는 이러한 제도적 특징이 실제로 협상 행태를 어떻게 형성했는지 보여줍니다.

MFN의 첫 번째 역할: 관세 협상 단순화

MFN의 첫 번째 중요한 기능은 관세 협상을 단순화한다는 것입니다.

에서 지적했듯이 이전 게시물GATT/WTO에서 관세 협상의 근본적인 특징은 정부가 일방적으로 관세를 설정할 때 서로에게 부과하는 국경 간 영향, 즉 '금전적' 외부 효과를 해결하는 것이었습니다. MFN이 없으면 이 협상 문제는 극도로 복잡해질 것입니다.

특정 제품에 대해 정부가 교역 파트너별로 다른 관세를 적용할 자유가 있다면, 각 관세 변경은 모든 수출업자에게 다르게 영향을 미칠 것입니다. 해당 제품에 대한 모든 양자 교역 관계는 고유한 국경 간 파급 효과를 생성할 것입니다. 따라서 정부는 모든 제품에 대해 각 교역 파트너와 개별적으로 협상해야 하며, 이는 엄청난 수의 개별 협상 문제를 만들어냅니다. 이러한 협상의 복잡성은 곧 관리 불가능해질 것입니다.

MFN은 이 문제를 대부분 제거합니다. 모든 교역 파트너에게 동일한 관세를 적용해야 할 때, 관세 변경은 특정 제품의 모든 수출업자에게 단위당 동일한 방식으로 영향을 미칩니다. 정부는 모든 교역 파트너와 별도의 협상 문제에 직면하는 대신, 각 제품에 대해 단일 협상 문제에 직면합니다.

협상 과정은 GATT의 '주요 공급국' 규칙을 통해 더욱 단순화되었습니다. 정부는 모든 수출업자와 동시에 협상하는 대신 각 제품의 주요 공급국에 논의를 집중할 수 있으며, 결과적인 양보는 MFN을 통해 다른 모든 회원국으로 자동 확대됩니다. 이는 다자간 결과를 달성하는 데 필요한 협상 횟수를 크게 줄입니다. 이 통찰력은 특히 관련성이 높은데, 차별적 무역 협정을 재협상하면 MFN이 해결하는 데 도움이 된 복잡성 문제가 다시 도입될 위험이 있기 때문입니다.¹

MFN을 특히 주목할 만하게 만드는 점은 관세 협상을 단순화하는 능력이 정부가 해결하려는 국경 간 영향의 성격에서 직접 비롯된다는 것입니다. 관세로 인한 국제적 파급 효과는 가격과 시장을 통해 작동합니다. 정부가 관세를 인상하면 국내 가격과 수입량뿐만 아니라 외국 수출업자가 받는 가격에도 영향을 미칠 수 있습니다. 이는 '금전적' 파급 효과이기 때문에, 비차별을 요구하는 규칙은 그 특징을 근본적으로 변화시킬 수 있으며, 따라서 협상 문제 자체의 구조를 바꿀 수 있습니다. 대조적으로, 기후 정책과 같은 분야에는 이에 상응하는 제도적 규칙이 존재하지 않습니다. 탄소 배출은 시장 가격을 통해 작동하지 않는 글로벌 환경 파급 효과를 생성하며, MFN이 관세 협상을 재구성하는 방식처럼 협상 규칙을 통해 재구성될 수 없습니다.²

이러한 관점에서 볼 때, MFN은 다자간 무역 체제 내에서 독특한 위치를 차지합니다. 이는 이 원칙에 예외가 없다는 의미는 아닙니다. 처음부터 GATT는 신중하게 정의된 MFN 이탈을 허용했으며, 가장 주목할 만한 것은 관세 동맹과 자유 무역 지역의 형성을 허용하는 제24조입니다. 그러나 이러한 이탈은 항상 정확히 예외로 이해되어 왔으며, 위에서 설명한 경제적 논리가 그 이유를 설명하는 데 도움이 됩니다. MFN을 약화시키거나 포기하는 것은 필연적으로 비용을 수반하며, 협상 과정에 복잡성을 다시 도입하고 다자간 관세 협상을 실행 가능하게 만든 제도적 혁신 중 하나를 훼손합니다.

MFN의 두 번째 역할: 무역 협상의 가치 보존

MFN이 합의에 도달하기 쉽게 만든다면, 협상이 종료된 후에도 equally 중요한 역할을 합니다. MFN의 두 번째 중요한 기능은 협상된 시장 접근 약속이 안전하고 지속 가능하도록 보장하는 데 도움을 준다는 것입니다.

GATT/WTO 체제의 핵심 목표 중 하나는 정부가 시장 접근 양보를 교환하고, 해외 시장 접근 개선을 대가로 수입 관세를 인하하며, 그러한 양보의 가치가 시간이 지나도 침식되지 않을 것이라는 확신을 가질 수 있는 장을 제공하는 것입니다.

MFN은 한 회원국에 부여된 모든 관세 양보를 모든 회원국으로 확대 적용하도록 요구함으로써 시장 접근 양보의 가치를 보존하는 데 도움을 줍니다. 이를 통해 협상된 시장 접근이 다자간화되어 이후의 차별적 거래로 인한 침식으로부터 보호됩니다. 이는 무역 협상이 고립되어 발생하지 않기 때문에 중요합니다. 정부는 다른 파트너와 계속 협상합니다. MFN이 없으면 한 협상에서 확보된 양보의 가치가 다른 곳에서 체결된 협정에 의해 나중에 침식될 수 있습니다. 상호주의 원칙과 결합될 때, 이 메커니즘은 다른 국가의 관세 협상에 대응하여 지속적인 재협상 없이도 시간이 지남에 따라 협상된 협정의 가치를 안정화하는 데 도움을 줍니다.

대조적으로, 경제 주체들이 제품별로 무제한적인 차별적 관세 변경을 협상할 자유가 있다면, 비록 시장 개방을 목표로 하더라도, 이전 협상의 안정성이 위험에 처할 것입니다. 한 협상에서 확보된 양보는 다른 당사자 간의 후속 협정에 의해 부분적으로 또는 완전히 무효화될 수 있습니다.

MFN 및 기타 GATT 규칙은 관세 협상을 어떻게 형성했는가?

MFN의 중요성은 GATT 규칙 하에서 관세 협상이 실제로 어떻게 이루어졌는지 고려할 때 더욱 명확해집니다.

오늘날 존재하는 MFN 관세 약속은 GATT 하에서 수행된 8차례의 다자간 협상 라운드의 결과이며, 이는 우루과이 라운드와 1995년 WTO 창설로 절정에 달했습니다. 표 1에서 볼 수 있듯이, 이러한 라운드의 주요 특징 중 하나는 동시 양자 협상의 사용이었으며, 여기서 정부는 여러 협상 파트너와 동시에 관세 인하를 위한 시장 접근 요청과 제안을 교환했습니다. 이러한 양자 협상의 결과는 MFN을 통해 다자간화되어 모든 회원국으로 확대되었습니다.

표 1: 연속적인 GATT 협상 라운드에서 사용된 협상 방법

연도	회의 / 라운드	방법론	회원국
1947	제네바 관세 회의	상호 “요청 및 제안” 양자 협상. 주요 공급자 규칙에 기반한 품목별 협상.	23
1949	안시 관세 회의	13
1950-51	토키 관세 회의	38
1956	제네바 관세 회의	26
1960-61	제네바 딜런 라운드	주로 “요청 및 제안” 협상, 선형 관세 인하 제안이 제한적으로 사용됨.	26
1964-67	제네바 케네디 라운드	선형 공식*	62
1973-79	도쿄 라운드	예외가 있는 스위스 공식*	102
1986-94	우루과이 라운드	혼합 접근법: 공식 및 “요청 및 제안”	123

참고: 케네디 라운드의 선형 공식은 모든 관세에 균일한 비례 관세 인하를 적용했습니다. 도쿄 라운드의 스위스 공식은 낮은 관세보다 높은 관세에 더 큰 비례 인하를 적용하여 관세 분산을 압축했습니다.

이 제도적 구조는 관세 협상을 더 투명하고 덜 전략적으로 만들었습니다. 정부는 각 양자 관계에 대해 복잡한 교섭을 하기보다는, 상호주의 규범에 효과적으로 고정된 방식으로 시장 접근을 제공하고 요청하는 데 집중할 수 있었습니다. 이러한 환경에서 시장 접근의 “가격”은 더 예측 가능해졌고, 협상은 무제한적인 교섭보다는 구조화된 교환에 가까워졌습니다.

경제학자들은 이 결과를 관세 협상을 “시장 접근을 위한 소매점”으로 특징지을 수 있는 것으로 전환했다고 설명합니다. 여기서 정부는 제공할 준비가 된 명확히 정의된 관세 양허를 협상 테이블에 가져오고, 동등한 양허를 교환할 의사가 있는 상대방을 찾았습니다. 이러한 환경에서 전략적 지연이나 조작의 여지는 줄어들고, 상호 이익이 되는 교환을 식별하는 데 초점이 맞춰집니다.

초기 GATT 라운드에 대한 현대적 기록은 이러한 특성이 순전히 이론적이지 않음을 시사합니다. Curzon (1965) 은 왜 “낮은 제안” 개시 제안(협상을 시작하기 위해 최소한의 초기 관세 인하를 제안하는 것)이 이 환경에서 거의 의미가 없었는지 설명합니다. 정부는 협상 파트너의 비전략적 행동을 기대했기 때문에, 초기 제안은 일반적으로 흥정의 출발점이 아닌 액면 그대로 받아들여졌습니다. 그는 토키 라운드에서 이러한 비전략적 행동이 이전 제네바(1947) 및 안시(1949) 라운드에서 이미 GATT 규칙 하에 협상했고, 그때까지 GATT 규칙이 장려하는 새로운 협상 기술을 배운 정부들 사이에서 가장 두드러졌다고 지적합니다.

이 견해를 뒷받침하는 것은 Bagwell, Staiger 및 Yurukoglu (2020)의 연구 결과로, 표 2에 요약되어 있으며, 토키 라운드(1950-51)의 GATT 협상 기록을 조사합니다.

표 2: 토키 라운드의 “베테랑”과 신규 참가자

국가 그룹	기존 관세 대비 초기 관세 제안 비율	기존 관세 대비 최종 합의 양허 비율
	(총 관세 제안 수)	(관세 양허의 총 건수)
GATT 베테랑	80.8% (11,964)	80.6% (7,997)
GATT 신규 회원국	85.5% (5,243)	81.9% (2,939)

출처: 이 표는 Bagwell, Staiger 및 Yurukoglu(2020)의 온라인 부록 표 A3과 표 A2에서 인용되었으며, WTO 웹사이트에 게시된 GATT 협상 기록을 기반으로 합니다.

“베테랑” 정부, 즉 이전 GATT 라운드에 참여했던 정부들은 토키에 이미 상당한 시장 개방을 반영한 제안을 가지고 도착했으며, 이는 평균 관세를 기존 수준의 80.8%로 낮추는 결과를 가져왔을 것입니다. 이러한 초기 제안은 최종 합의된 결과(80.6%)에 매우 가까웠습니다. 관세 협상 과정 자체에서 전략적 조정은 상대적으로 적었습니다. 협상은 대규모 수정이나 전술적인 “로우볼링”이 아니라, 기존 제안에 상응하는 상대방을 찾는 과정이 특징이었습니다.

대조적으로, “신규 회원국” 정부는 상당히 다르게 행동했습니다. 이들은 비교적 신중한 제안으로 협상에 임했으며, 관세를 기존 수준의 85.5%까지만 인하할 것을 제안했고, 협상을 통해 점진적으로 상호 수용 가능한 결과로 수렴될 것으로 예상했습니다. Curzon(1965, p.74)이 지적했듯이, 이러한 기대는 잘못된 것으로 판명되었습니다.

“이 새로운 기술을 인지하지 못하고 낮은 제안으로 시작한 여러 GATT 신규 회원국들은 협상 과정에서 목표로 한 요청 수준에 도달할 수 없음을 발견했습니다. 그들의 처음 낮은 제안은 의도의 증거로 받아들여졌고, 그들은 예상보다 높은 관세를 가지고 귀국하거나 협상 과정에서 제안을 인상해야 했습니다.”

라운드가 끝날 무렵, 신규 회원국들은 평균 관세를 기존 수준의 81.9%로 낮추는 구속에 동의했으며, 이는 그들의 초기 입장에서 훨씬 더 큰 변화였습니다. 낮은 제안으로 시작한 이 정부들은 결국 협상 상대방에게 처음 제시했던 것보다 더 깊은 인하를 받아들일 의사가 있음을 드러냈습니다.

처럼 Ronald Coase 는 주장하기를, 이것이 바로 비용이 많이 드는 지연이나 심지어 협상 실패로 이어질 수 있는 전략적 행동의 유형이라고 합니다. GATT의 협상 기술에 더 경험이 많은 베테랑들은 이러한 행동을 대부분 포기했습니다.

이러한 대조는 초기 제안의 성공률에도 반영됩니다. 베테랑 정부는 초기 제안을 한 제품 중 67%(11,964개 중 7,997개)에 대해 협정을 체결하는 데 성공한 반면, 신규 회원국은 56%(5,243개 중 2,939개)만 성공했습니다. 이러한 차이는 경험 많은 참가자들이 GATT 협상의 제도적 논리를 내면화한 반면, 신규 회원국들은 여전히 적응 중이라는 생각과 일치합니다.

주요 시사점

MFN은 종종 단순한 비차별 규칙으로 설명되지만, 다자간 무역 체제 내에서의 경제적 역할은 훨씬 더 근본적입니다.

관세 협상 문제를 단순화하고 협상된 양허의 가치를 안정화함으로써, MFN은 다자간 관세 협상을 실행 가능하고 지속 가능하게 만드는 데 기여했습니다. 초기 GATT 라운드의 역사적 증거는 이러한 제도적 특징이 단순한 형식적 제약이 아니라 정부가 실제로 행동하는 방식을 적극적으로 형성했음을 추가로 시사합니다.

이러한 관점에서 볼 때, MFN은 다자간 무역 체제를 상호 호혜적 협력을 위한 지속 가능한 틀로 만든 제도적 혁신 중 하나입니다.

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참조

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger, and Ali Yurukoglu (2020). “Multilateral Trade Bargaining: A First Look at the GATT Bargaining Records.” American Economic Journal: Applied 12(3): 72-105.

Curzon, Gerard (1965). “Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques”. London: Michael Joseph.