Blog de l'OMC | La valeur de l'OMC : Un point de vue économique en six épisodes Partie II : Pourquoi la clause NPF est importante

Le principe de la nation la plus favorisée (NPF) est l’un des piliers du système commercial multilatéral fondé par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et incarné par l’OMC. Il est souvent décrit simplement comme une règle de non-discrimination, exigeant que tout tarif accordé à un partenaire commercial soit étendu à tous les membres de l’OMC. Mais sa signification économique va bien plus loin.

Le principe de la nation la plus favorisée (NPF) est l’un des piliers du système commercial multilatéral fondé par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et incarné par l’OMC. Il est souvent décrit simplement comme une règle de non-discrimination, exigeant que tout tarif accordé à un partenaire commercial soit étendu à tous les membres de l’OMC. Mais sa signification économique va bien plus loin.

Cela ne signifie pas que le principe est irréprochable. Il existe des problèmes liés à l’application de ce principe, bien connus des économistes, et que j’aborderai dans mon prochain article. De plus, certains membres se sont demandé si le NPF est encore adapté à l’environnement actuel. Dans un article précédent, j’ai décrit mes impressions des discussions de réforme lors de la 14e Conférence ministérielle plus tôt cette année à Yaoundé, au Cameroun, sur le NPF et d’autres questions. Pour contextualiser ces discussions de réforme, il est utile de revenir sur le rôle que le NPF a joué dans le système commercial mondial que nous connaissons aujourd’hui.

Dans mon article précédent, j’ai soutenu que l’objectif central du GATT/OMC est de fournir un forum où les gouvernements peuvent « négocier » les retombées transfrontalières créées par leurs politiques tarifaires unilatérales. Vu sous cet angle, le NPF est bien plus qu’un principe d’équité. C’est une caractéristique institutionnelle clé qui a rendu possibles les négociations tarifaires multilatérales.

Le NPF remplit deux fonctions économiques fondamentales. Premièrement, il simplifie considérablement le problème de négociation tarifaire auquel les gouvernements sont confrontés en réduisant à la fois la complexité et les coûts de transaction de la négociation de l’accès au marché. Deuxièmement, il aide à préserver la valeur des concessions négociées en empêchant qu’elles ne soient compromises par des accords discriminatoires ultérieurs. Ensemble, et surtout lorsqu’ils sont combinés au principe de réciprocité (c’est-à-dire un échange équilibré d’engagements d’accès au marché), ces fonctions transforment ce qui pourrait autrement être un processus de négociation fragmenté et hautement stratégique en un cadre stable de coopération internationale.

Les archives historiques montrent à quel point ces caractéristiques institutionnelles ont été importantes. Les preuves issues des premiers cycles de négociation du GATT suggèrent qu’elles ont fondamentalement changé la manière dont les gouvernements négociaient, remplaçant de nombreuses tactiques stratégiques qui avaient caractérisé les négociations tarifaires antérieures par un processus plus transparent et coopératif. Le résultat a été le vaste réseau d’engagements tarifaires et de concessions d’accès au marché qui continue de soutenir le système commercial multilatéral aujourd’hui.

Dans cet article, je développe trois idées principales. Premièrement, le NPF simplifie la négociation tarifaire en réduisant la complexité du problème de négociation pour les membres, un résultat qui découle du fait que les retombées internationales créées par les tarifs sont transmises par les marchés et les prix. Deuxièmement, le NPF aide à préserver la valeur des engagements d’accès au marché négociés, tandis que son affaiblissement risque de réintroduire de l’instabilité et de la complexité dans le système commercial. Enfin, les preuves historiques des premiers cycles du GATT montrent comment ces caractéristiques institutionnelles ont façonné le comportement de négociation dans la pratique.

Le premier rôle du NPF : Simplifier la négociation tarifaire

La première fonction critique du NPF est qu’il simplifie les négociations tarifaires.

Comme indiqué dans le article précédent, une caractéristique fondamentale de la négociation tarifaire au sein du GATT/OMC a été de traiter les effets transfrontaliers, ou externalités « pécuniaires », que les gouvernements s’imposent mutuellement lorsqu’ils fixent unilatéralement leurs tarifs. Sans le NPF, ce problème de négociation deviendrait rapidement extrêmement complexe.

Si, pour un produit donné, les gouvernements étaient libres d’appliquer des tarifs différents à différents partenaires commerciaux, chaque modification tarifaire affecterait chaque exportateur différemment. Chaque relation commerciale bilatérale concernant ce produit générerait sa propre retombée transfrontalière. Les gouvernements devraient donc négocier séparément avec chaque partenaire commercial pour chaque produit, créant ainsi un nombre énorme de problèmes de négociation individuels. La complexité de telles négociations deviendrait rapidement ingérable.

Le NPF élimine en grande partie ce problème. Lorsque le même tarif doit être appliqué à tous les partenaires commerciaux, une modification tarifaire affecte tous les exportateurs d’un produit donné de la même manière par unité. Au lieu de faire face à un problème de négociation distinct avec chaque partenaire commercial, les gouvernements sont confrontés à un seul problème de négociation pour chaque produit.

Le processus de négociation a été encore simplifié grâce à la règle du « fournisseur principal » du GATT. Plutôt que de négocier simultanément avec chaque exportateur, les gouvernements peuvent concentrer leurs discussions sur les principaux fournisseurs de chaque produit, tandis que la concession obtenue est automatiquement étendue à tous les autres membres via le NPF. Cela réduit considérablement le nombre de négociations nécessaires pour parvenir à un résultat multilatéral. Cette observation est particulièrement pertinente, car la renégociation d’accords commerciaux discriminatoires risque de réintroduire le problème de complexité que le NPF a contribué à résoudre.¹

Ce qui rend le NPF particulièrement remarquable, c’est que sa capacité à simplifier la négociation tarifaire découle directement de la nature de l’effet transfrontalier que les gouvernements tentent de traiter. Les retombées internationales créées par les tarifs agissent par le biais des prix et des marchés. Lorsqu’un gouvernement augmente un tarif, cela peut affecter non seulement les prix intérieurs et la quantité d’importations, mais aussi les prix reçus par les exportateurs étrangers. Parce qu’il s’agit de retombées « pécuniaires », une règle exigeant la non-discrimination peut fondamentalement modifier leurs caractéristiques, et donc changer la structure du problème de négociation lui-même. En revanche, aucune règle institutionnelle comparable n’existe dans des domaines tels que la politique climatique. Les émissions de carbone génèrent une retombée environnementale mondiale qui n’agit pas par le biais des prix du marché et qui ne peut être remodelée par des règles de négociation comme le NPF remodèle la négociation tarifaire.²

Vu sous cet angle, le NPF occupe une place unique au sein du système commercial multilatéral. Cela ne signifie pas que le principe n’admet aucune exception. Dès le début, le GATT a autorisé des dérogations soigneusement définies au NPF, notamment par le biais de l’article XXIV, qui permet la formation d’unions douanières et de zones de libre-échange. Mais ces dérogations ont toujours été comprises précisément comme des exceptions, et la logique économique exposée ci-dessus aide à expliquer pourquoi. Affaiblir ou abandonner le NPF a inévitablement un coût, en réintroduisant de la complexité dans le processus de négociation et en sapant l’une des innovations institutionnelles qui ont rendu les négociations tarifaires multilatérales réalisables.

Le deuxième rôle du NPF : Préserver la valeur des accords commerciaux

Si le NPF facilite la conclusion d’accords, il joue également un rôle tout aussi important une fois les négociations terminées. La deuxième fonction critique du NPF est qu’il contribue à garantir que les engagements d’accès au marché négociés soient sûrs et durables.

Un objectif central du système du GATT/OMC est de fournir un forum où les gouvernements peuvent échanger des concessions d’accès au marché, réduisant les tarifs sur les importations en échange d’un meilleur accès au marché à l’étranger, tout en ayant la certitude que la valeur de ces concessions ne sera pas érodée au fil du temps.

Le NPF aide à préserver la valeur des concessions d’accès au marché en exigeant que toute concession tarifaire accordée à un membre soit étendue à tous. Ce faisant, il garantit que l’accès au marché négocié est multilatéralisé et donc protégé contre l’érosion par des accords discriminatoires ultérieurs. Cela importe car les négociations commerciales ne se déroulent pas en vase clos. Les gouvernements continuent de négocier avec d’autres partenaires. Sans le NPF, la valeur des concessions obtenues dans une négociation pourrait ensuite être érodée par des accords conclus ailleurs. Lorsqu’il est combiné au principe de réciprocité, qui ancre les négociations dans l’échange de concessions équilibrées, ce mécanisme aide à stabiliser la valeur des accords négociés au fil du temps, sans nécessiter de renégociation constante en réponse aux négociations tarifaires des autres.

En revanche, si les économies étaient libres de négocier des modifications tarifaires discriminatoires sans restriction, produit par produit, même visant à ouvrir le marché, la stabilité des accords antérieurs serait compromise. Une concession obtenue dans une négociation pourrait être partiellement ou totalement neutralisée par des accords ultérieurs entre d’autres parties.

Comment le NPF et d’autres règles du GATT ont-ils façonné la négociation tarifaire ?

L’importance du NPF devient plus claire lorsque l’on considère comment la négociation tarifaire s’est réellement déroulée dans le cadre des règles du GATT.

Les engagements tarifaires NPF qui existent aujourd’hui sont le résultat de huit cycles de négociation multilatérale menés sous l’égide du GATT, aboutissant au Cycle d’Uruguay et à la création de l’OMC en 1995. Comme le montre le Tableau 1, une caractéristique clé de plusieurs de ces cycles a été l’utilisation de négociations bilatérales simultanées, au cours desquelles les gouvernements échangeaient des demandes et des offres d’accès au marché pour réduire les tarifs avec plusieurs partenaires de négociation en même temps. Les résultats de ces accords bilatéraux étaient ensuite multilatéralisés et étendus à tous les membres via le NPF.

Tableau 1 : Méthodes de négociation utilisées dans les cycles successifs de négociation du GATT

Année	Conférence / Cycle	Méthodologie	Membres
1947	Conférence tarifaire de Genève	Négociations bilatérales réciproques « demande-et-offre ». Négociations produit par produit basées sur la règle du fournisseur principal.	23
1949	Conférence tarifaire d'Annecy	13
1950-51	Conférence tarifaire de Torquay	38
1956	Conférence tarifaire de Genève	26
1960-61	Cycle Dillon de Genève	Principalement des négociations « demande-et-offre », avec une utilisation limitée de propositions de réductions tarifaires linéaires.	26
1964-67	Cycle Kennedy de Genève	Formule linéaire*	62
1973-79	Cycle de Tokyo	Formule suisse* avec exceptions	102
1986-94	Cycle d'Uruguay	Approche mixte : Formule(s) et « demande-et-offre »	123

Note : La formule linéaire du Cycle Kennedy appliquait une réduction tarifaire proportionnelle uniforme à tous les tarifs. La formule suisse du Cycle de Tokyo appliquait des réductions proportionnelles plus importantes aux tarifs élevés qu'aux tarifs bas, comprimant ainsi la dispersion tarifaire.

Cette structure institutionnelle a permis aux négociations tarifaires de devenir plus transparentes et moins stratégiques. Plutôt que de s'engager dans des marchandages complexes sur chaque relation bilatérale, les gouvernements pouvaient se concentrer sur l'offre et la demande d'accès au marché d'une manière effectivement ancrée dans la norme de réciprocité. Dans cet environnement, le « prix » de l'accès au marché est devenu plus prévisible, et les négociations ressemblaient à un échange structuré plutôt qu'à un marchandage ouvert.

Les économistes ont décrit ce résultat comme transformant les négociations tarifaires en quelque chose qui pourrait être caractérisé comme un « magasin de détail pour l'accès au marché », où les gouvernements arrivaient à la table des négociations avec des concessions tarifaires clairement définies qu'ils étaient prêts à offrir, et cherchaient des contreparties disposées à échanger des concessions équivalentes. Dans ce cadre, la marge de manœuvre pour des retards ou des manipulations stratégiques est réduite, et l'attention se déplace vers l'identification d'échanges mutuellement bénéfiques.

Les récits contemporains des premiers cycles du GATT suggèrent que cette caractérisation n'est pas purement théorique. Curzon (1965) explique pourquoi les offres d'ouverture « basses », où des réductions tarifaires initiales minimales sont proposées pour entamer les négociations, avaient peu de sens dans ce cadre. Parce que les gouvernements s'attendaient à un comportement non stratégique de la part de leurs partenaires de négociation, une offre initiale était généralement prise au pied de la lettre plutôt que traitée comme un point de départ pour marchander. Il note que, lors du Cycle de Torquay, ce comportement non stratégique était le plus prononcé parmi les gouvernements qui avaient déjà négocié sous les règles du GATT lors des cycles précédents de Genève (1947) et d'Annecy (1949) et qui avaient alors appris la nouvelle technique de négociation encouragée par les règles du GATT.

Soutenant ce point de vue, les résultats de Bagwell, Staiger et Yurukoglu (2020), résumés dans le Tableau 2, qui examinent les archives de négociation du GATT pour le Cycle de Torquay (1950-51).

Tableau 2 : « Anciens » et nouveaux venus dans le Cycle de Torquay

Groupe de pays	Offre tarifaire initiale en % du tarif existant	Concession finale convenue en % du tarif existant
	(Nombre total d'offres tarifaires)	(Nombre total de concessions tarifaires)
Vétérans du GATT	80.8% (11,964)	80.6% (7,997)
Nouveaux venus au GATT	85.5% (5,243)	81.9% (2,939)

Source : Le tableau est tiré des tableaux A3 et A2 de l'annexe en ligne de Bagwell, Staiger et Yurukoglu (2020) et est basé sur les archives des négociations du GATT publiées sur le site web de l'OMC.

“Vétérans” du GATT, les gouvernements qui avaient participé aux cycles précédents du GATT sont arrivés à Torquay avec des offres qui reflétaient déjà un degré substantiel d'ouverture du marché, et qui auraient réduit les tarifs moyens à 80,8 % des niveaux existants. Ces offres initiales étaient très proches des résultats finaux convenus (80,6 %) : il y a eu relativement peu d'ajustements stratégiques pendant le processus de négociation tarifaire lui-même. Les négociations n'ont pas été caractérisées par des révisions majeures ou des tactiques de “surenchère basse”, mais plutôt par la recherche de contreparties disposées à réciproquer les offres préexistantes.

En revanche, les gouvernements “nouveaux venus” se sont comportés de manière très différente. Ils ont entamé les négociations avec des offres relativement prudentes, proposant de réduire les tarifs seulement à 85,5 % des niveaux existants, et s'attendant à ce que les négociations impliquent une convergence progressive vers des résultats mutuellement acceptables. Comme l'observe Curzon (1965, p.74), cette attente s'est avérée erronée :

“Plusieurs nouveaux venus au GATT, ignorant cette nouvelle technique et commençant avec des offres basses, ont constaté qu'au cours des négociations, ils ne pouvaient pas atteindre le niveau des demandes qu'ils visaient. Leurs offres initialement basses ont été considérées comme une preuve de leurs intentions, et ils ont dû soit rentrer chez eux avec un tarif plus élevé que prévu, soit augmenter leurs offres au cours des négociations.”

À la fin du cycle, les nouveaux venus avaient accepté des consolidations réduisant les tarifs moyens à 81,9 % des niveaux existants, un mouvement beaucoup plus important par rapport à leur position de départ. Ayant commencé avec des offres basses, ces gouvernements ont fini par révéler à leurs partenaires de négociation qu'ils étaient prêts à accepter des réductions plus profondes qu'ils ne l'avaient d'abord suggéré.

Comme Ronald Coase a soutenu que c'est précisément le type de comportement stratégique qui peut entraîner des retards coûteux, voire un échec des négociations. Les vétérans, plus expérimentés dans la technique de négociation du GATT, avaient largement abandonné ce type de comportement.

Ce contraste se reflète également dans les taux de succès des offres initiales. Les gouvernements vétérans ont réussi à conclure des accords sur 67 % (7 997 sur 11 964) des produits pour lesquels ils ont fait des offres initiales, tandis que les nouveaux venus n'ont réussi que sur 56 % (2 939 sur 5 243). Cette différence est cohérente avec l'idée que les participants expérimentés avaient intériorisé la logique institutionnelle des négociations du GATT, tandis que les nouveaux venus s'y adaptaient encore.

Principal enseignement

La clause de la nation la plus favorisée (NPF) est souvent décrite comme une simple règle de non-discrimination, mais son rôle économique au sein du système commercial multilatéral est bien plus fondamental.

En simplifiant le problème de la négociation tarifaire et en stabilisant la valeur des concessions négociées, la NPF a contribué à rendre les négociations tarifaires multilatérales réalisables et durables. Les preuves historiques issues des premiers cycles du GATT suggèrent en outre que ces caractéristiques institutionnelles n'étaient pas de simples contraintes formelles, mais qu'elles ont activement façonné la manière dont les gouvernements se sont comportés dans la pratique.

Vue sous cet angle, la NPF est l'une des innovations institutionnelles qui ont fait du système commercial multilatéral un cadre durable pour la coopération réciproque.

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Références

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger, et Ali Yurukoglu (2020). “Multilateral Trade Bargaining: A First Look at the GATT Bargaining Records.” American Economic Journal: Applied 12(3): 72-105.

Curzon, Gerard (1965). “Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques”. Londres : Michael Joseph.