WTO Blog | Der Wert der WTO: Eine wirtschaftliche Betrachtung in sechs Teilen

Das Meistbegünstigungsprinzip (MFN) ist einer der Eckpfeiler des multilateralen Handelssystems, das durch das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) begründet und von der WTO verkörpert wird. Es wird oft einfach als eine Nichtdiskriminierungsregel beschrieben, die verlangt, dass jeder einem Handelspartner gewährte Zoll auf alle WTO-Mitglieder ausgedehnt wird. Seine wirtschaftliche Bedeutung reicht jedoch viel tiefer.

Dies soll nicht heißen, dass das Prinzip über jeden Tadel erhaben ist. Es gibt Probleme bei der Anwendung dieses Prinzips, die Ökonomen wohlbekannt sind und die ich in meinem nächsten Beitrag behandeln werde. Auch haben einige Mitglieder in Frage gestellt, ob die Meistbegünstigung im heutigen Umfeld noch zweckmäßig ist. In einem früheren Beitraghabe ich meine Eindrücke von den Reformdiskussionen auf der 14. Ministerkonferenz Anfang dieses Jahres in Yaoundé, Kamerun, zu MFN und anderen Themen beschrieben. Als Hintergrund für diese Reformdiskussionen ist es nützlich, die Rolle zu überdenken, die MFN in dem Welthandelssystem gespielt hat, das wir heute haben.

In meinem vorherigen Beitragargumentierte ich, dass der zentrale Zweck des GATT/WTO darin besteht, ein Forum zu bieten, in dem Regierungen die grenzüberschreitenden Spillover-Effekte, die durch ihre einseitigen Zollpolitiken entstehen, „wegverhandeln“ können. Durch diese Linse betrachtet, ist MFN weit mehr als ein Fairness-Prinzip. Es ist ein zentrales institutionelles Merkmal, das multilaterale Zollverhandlungen überhaupt erst ermöglicht hat.

MFN erfüllt zwei grundlegende wirtschaftliche Funktionen. Erstens vereinfacht es das Zollverhandlungsproblem, dem Regierungen gegenüberstehen, drastisch, indem es sowohl die Komplexität als auch die Transaktionskosten der Aushandlung von Marktzugang reduziert. Zweitens hilft es, den Wert ausgehandelter Zugeständnisse zu bewahren, indem verhindert wird, dass diese durch spätere diskriminierende Abkommen untergraben werden. Zusammen, und insbesondere in Kombination mit dem Prinzip der Gegenseitigkeit (d. h. einem ausgewogenen Austausch von Marktzugangsverpflichtungen), verwandeln diese Funktionen das, was sonst ein fragmentierter und hochgradig strategischer Verhandlungsprozess sein könnte, in einen stabilen Rahmen für internationale Zusammenarbeit.

Die historische Aufzeichnung zeigt, wie wichtig diese institutionellen Merkmale waren. Belege aus den frühen GATT-Verhandlungsrunden deuten darauf hin, dass sie die Art und Weise, wie Regierungen verhandelten, grundlegend veränderten und viele der strategischen Taktiken, die frühere Zollverhandlungen gekennzeichnet hatten, durch einen transparenteren und kooperativeren Prozess ersetzten. Das Ergebnis war das umfangreiche Netz von Zollverpflichtungen und Marktzugangszugeständnissen, das das multilaterale Handelssystem bis heute untermauert.

In diesem Beitrag entwickle ich drei Hauptideen. Erstens vereinfacht MFN Zollverhandlungen, indem es die Komplexität des Verhandlungsproblems für die Mitglieder reduziert, ein Ergebnis, das sich aus der Tatsache ergibt, dass die durch Zölle verursachten internationalen Spillover-Effekte über Märkte und Preise übertragen werden. Zweitens hilft MFN, den Wert ausgehandelter Marktzugangsverpflichtungen zu bewahren, während eine Schwächung riskiert, Instabilität und Komplexität wieder in das Handelssystem einzuführen. Schließlich zeigen historische Belege aus den frühen GATT-Runden, wie diese institutionellen Merkmale das Verhandlungsverhalten in der Praxis geprägt haben.

Die erste Rolle von MFN: Vereinfachung von Zollverhandlungen

Die erste kritische Funktion von MFN ist, dass es Zollverhandlungen vereinfacht.

Wie in der vorherigen Beitragdargelegt, war ein grundlegendes Merkmal von Zollverhandlungen im GATT/WTO die Behandlung der grenzüberschreitenden Effekte oder „pekuniären“ Externalitäten, die Regierungen einander auferlegen, wenn sie Zölle einseitig festlegen. Ohne MFN würde dieses Verhandlungsproblem schnell außerordentlich komplex werden.

Wenn Regierungen für ein einzelnes Produkt frei wären, unterschiedliche Zölle auf verschiedene Handelspartner für dieses Produkt anzuwenden, würde jede Zolländerung jeden Exporteur anders betreffen. Jede bilaterale Handelsbeziehung bezüglich dieses Produkts würde ihren eigenen grenzüberschreitenden Spillover-Effekt erzeugen. Regierungen müssten daher mit jedem Handelspartner separat über jedes Produkt verhandeln, was eine enorme Anzahl einzelner Verhandlungsprobleme schaffen würde. Die Komplexität solcher Verhandlungen würde schnell unüberschaubar werden.

MFN beseitigt dieses Problem weitgehend. Wenn derselbe Zoll auf jeden Handelspartner angewendet werden muss, wirkt sich eine Zolländerung auf alle Exporteure eines bestimmten Produkts in gleicher Weise pro Einheit aus. Anstatt mit jedem Handelspartner ein separates Verhandlungsproblem zu haben, stehen Regierungen für jedes Produkt einem einzigen Verhandlungsproblem gegenüber.

Der Verhandlungsprozess wurde durch die „Hauptlieferanten“-Regel des GATT noch weiter vereinfacht. Anstatt gleichzeitig mit jedem Exporteur zu verhandeln, können sich Regierungen auf die wichtigsten („Haupt-“) Lieferanten jedes Produkts konzentrieren, während das resultierende Zugeständnis automatisch auf alle anderen Mitglieder durch MFN ausgedehnt wird. Dies reduziert die Anzahl der Verhandlungen, die erforderlich sind, um ein multilaterales Ergebnis zu erzielen, erheblich. Diese Erkenntnis ist besonders relevant, da die Neuverhandlung diskriminierender Handelsvereinbarungen riskiert, das Komplexitätsproblem wieder einzuführen, das MFN zu lösen half.¹

Was MFN besonders bemerkenswert macht, ist, dass seine Fähigkeit, Zollverhandlungen zu vereinfachen, direkt aus der Natur des grenzüberschreitenden Effekts stammt, den Regierungen zu adressieren versuchen. Die durch Zölle verursachten internationalen Spillover-Effekte wirken über Preise und Märkte. Wenn eine Regierung einen Zoll erhöht, kann dies nicht nur die Inlandspreise und die Importmenge, sondern auch die Preise beeinflussen, die ausländische Exporteure erhalten. Da es sich um „pekuniäre“ Spillover-Effekte handelt, kann eine Regel, die Nichtdiskriminierung vorschreibt, ihre Eigenschaften grundlegend verändern und damit die Struktur des Verhandlungsproblems selbst ändern. Im Gegensatz dazu existiert keine vergleichbare institutionelle Regel in Bereichen wie der Klimapolitik. Kohlenstoffemissionen erzeugen einen globalen Umwelt-Spillover-Effekt, der nicht über Marktpreise wirkt und der nicht durch Verhandlungsregeln so umgestaltet werden kann, wie MFN Zollverhandlungen umgestaltet.²

In diesem Licht betrachtet, nimmt MFN einen einzigartigen Platz im multilateralen Handelssystem ein. Dies soll nicht heißen, dass das Prinzip keine Ausnahmen zulässt. Von Anfang an erlaubte das GATT sorgfältig definierte Abweichungen von der Meistbegünstigung, insbesondere durch Artikel XXIV, der die Bildung von Zollunionen und Freihandelszonen erlaubt. Aber diese Abweichungen wurden immer genau als Ausnahmen verstanden, und die oben skizzierte wirtschaftliche Logik hilft zu erklären, warum. Eine Schwächung oder Aufgabe von MFN kommt unweigerlich mit Kosten, indem es Komplexität in den Verhandlungsprozess zurückbringt und eine der institutionellen Innovationen untergräbt, die multilaterale Zollverhandlungen praktikabel gemacht haben.

Die zweite Rolle von MFN: Bewahrung des Werts von Handelsabkommen

Wenn MFN Abkommen leichter erreichbar macht, spielt es auch eine ebenso wichtige Rolle, nachdem die Verhandlungen abgeschlossen sind. Die zweite kritische Funktion von MFN ist, dass es hilft, sicherzustellen, dass ausgehandelte Marktzugangsverpflichtungen sicher und dauerhaft sind.

Ein zentrales Ziel des GATT/WTO-Systems ist es, ein Forum zu bieten, in dem Regierungen Marktzugangszugeständnisse austauschen können, indem sie Zölle auf Importe senken im Austausch für verbesserten Marktzugang im Ausland, während sie zuversichtlich sind, dass der Wert dieser Zugeständnisse im Laufe der Zeit nicht ausgehöhlt wird.

MFN hilft, den Wert von Marktzugangszugeständnissen zu bewahren, indem es verlangt, dass jedes einem Mitglied gewährte Zollzugeständnis auf alle ausgedehnt wird. Dadurch wird sichergestellt, dass der ausgehandelte Marktzugang multilateralisiert und daher vor Aushöhlung durch spätere diskriminierende Abkommen geschützt ist. Dies ist wichtig, weil Handelsverhandlungen nicht isoliert stattfinden. Regierungen verhandeln weiterhin mit anderen Partnern. Ohne MFN könnte der Wert von Zugeständnissen, die in einer Verhandlung erzielt wurden, später durch anderswo getroffene Abkommen ausgehöhlt werden. In Kombination mit dem Prinzip der Gegenseitigkeit, das Verhandlungen im Austausch ausgewogener Zugeständnisse verankert, hilft dieser Mechanismus, den Wert ausgehandelter Abkommen im Laufe der Zeit zu stabilisieren, ohne dass eine ständige Neuverhandlung als Reaktion auf die Zollverhandlungen anderer erforderlich ist.

Im Gegensatz dazu, wenn Volkswirtschaften frei wären, uneingeschränkte diskriminierende Zolländerungen auf Produktbasis auszuhandeln, selbst wenn sie auf Marktöffnung abzielen, wäre die Stabilität früherer Abkommen gefährdet. Ein in einer Verhandlung erzieltes Zugeständnis könnte durch spätere Abkommen zwischen anderen Parteien teilweise oder vollständig neutralisiert werden.

Wie haben MFN und andere GATT-Regeln Zollverhandlungen geprägt?

Die Bedeutung von MFN wird klarer, wenn man bedenkt, wie Zollverhandlungen tatsächlich unter den GATT-Regeln stattgefunden haben.

Die heute bestehenden MFN-Zollverpflichtungen sind das Ergebnis von acht multilateralen Verhandlungsrunden unter dem GATT, die in der Uruguay-Runde und der Gründung der WTO im Jahr 1995 gipfelten. Wie Tabelle 1 zeigt, war ein Schlüsselmerkmal vieler dieser Runden die Verwendung gleichzeitiger bilateraler Verhandlungen, bei denen Regierungen Marktzugangsanfragen und Angebote zur Senkung von Zöllen über mehrere Verhandlungspartner gleichzeitig austauschten. Die Ergebnisse dieser bilateralen Abkommen wurden dann multilateralisiert und durch MFN auf alle Mitglieder ausgedehnt.

Tabelle 1: Verhandlungsmethoden in aufeinanderfolgenden GATT-Verhandlungsrunden

Jahr	Konferenz / Runde	Methodik	Mitglieder
1947	Genfer Zollkonferenz	Gegenseitige “Anfrage-und-Angebot”-bilaterale Gespräche. Produktbezogene Verhandlungen auf Basis der Hauptlieferantenregel.	23
1949	Zollkonferenz von Annecy		13
1950-51	Zollkonferenz von Torquay		38
1956	Genfer Zollkonferenz		26
1960-61	Genfer Dillon-Runde	Hauptsächlich “Anfrage-und-Angebot”-Verhandlungen mit begrenzter Nutzung linearer Zollsenkungsvorschläge.	26
1964-67	Genfer Kennedy-Runde	Lineare Formel*	62
1973-79	Tokio-Runde	Schweizer Formel* mit Ausnahmen	102
1986-94	Uruguay-Runde	Gemischter Ansatz: Formel(n) und “Anfrage-und-Angebot”	123

^*Anmerkung: Die lineare Formel der Kennedy-Runde wandte einen einheitlichen proportionalen Zollsenkungssatz auf alle Zölle an. Die Schweizer Formel der Tokio-Runde wandte tiefere proportionale Senkungen auf höhere Zölle an als auf niedrigere Zölle, wodurch die Zollstreuung verringert wurde.

Diese institutionelle Struktur ermöglichte es, dass Zollverhandlungen transparenter und weniger strategisch wurden. Anstatt komplexe Verhandlungen über jede bilaterale Beziehung zu führen, konnten sich die Regierungen darauf konzentrieren, Marktzugang auf eine Weise anzubieten und anzufragen, die effektiv durch die Reziprozitätsnorm verankert war. In diesem Umfeld wurde der “Preis” für Marktzugang berechenbarer, und die Verhandlungen glichen eher einem strukturierten Austausch als einem ergebnisoffenen Feilschen.

Ökonomen haben dieses Ergebnis als eine Verwandlung der Zollverhandlungen in etwas beschrieben, das als “Einzelhandelsgeschäft für Marktzugang” charakterisiert werden könnte, bei dem Regierungen mit klar definierten Zollzugeständnissen an den Verhandlungstisch kamen, die sie bereit waren anzubieten, und nach Gegenparteien suchten, die bereit waren, gleichwertige Zugeständnisse auszutauschen. In diesem Umfeld wird der Spielraum für strategische Verzögerungen oder Manipulationen verringert, und der Fokus verschiebt sich auf die Identifizierung gegenseitig vorteilhafter Austausche.

Zeitgenössische Berichte über frühe GATT-Runden deuten darauf hin, dass diese Charakterisierung nicht rein theoretisch ist. Curzon (1965) erklärt, warum “Tiefstapel”-Eröffnungsangebote, bei denen minimale anfängliche Zollsenkungen angeboten werden, um Verhandlungen zu beginnen, in diesem Umfeld wenig Sinn ergaben. Da die Regierungen nicht-strategisches Verhalten von ihren Verhandlungspartnern erwarteten, wurde ein erstes Angebot in der Regel für bare Münze genommen und nicht als Ausgangspunkt für Feilschen behandelt. Er stellt fest, dass dieses nicht-strategische Verhalten in der Torquay-Runde am stärksten bei den Regierungen ausgeprägt war, die bereits in den früheren Genfer (1947) und Annecy (1949) Runden unter GATT-Regeln verhandelt hatten und bis dahin die neue, von den GATT-Regeln geförderte Verhandlungstechnik gelernt hatten.

Diese Ansicht wird gestützt durch die Ergebnisse von Bagwell, Staiger und Yurukoglu (2020), zusammengefasst in Tabelle 2, die die GATT-Verhandlungsaufzeichnungen für die Torquay-Runde (1950-51) untersuchen.

Tabelle 2: “Alte Hasen” und Neulinge in der Torquay-Runde

Ländergruppe	Erstes Zollangebot in % des bestehenden Zolls	Endgültig vereinbarte Zugeständnisse in % des bestehenden Zolls
	(Gesamtzahl der Zollangebote)	(Gesamtzahl der Zollzugeständnisse)
GATT-Altgediente	80.8% (11,964)	80.6% (7,997)
GATT-Neulinge	85.5% (5,243)	81.9% (2,939)

Quelle: Die Tabelle stammt aus Tabelle A3 und Tabelle A2 des Online-Anhangs von Bagwell, Staiger und Yurukoglu (2020) und basiert auf den GATT-Verhandlungsunterlagen, die auf der WTO-Website veröffentlicht wurden.

“Altgediente” Regierungen, die an früheren GATT-Runden teilgenommen hatten, kamen mit Angeboten nach Torquay, die bereits ein beträchtliches Maß an Marktöffnung widerspiegelten und die durchschnittlichen Zölle auf 80,8 % des bestehenden Niveaus gesenkt hätten. Diese ersten Angebote lagen sehr nahe an den endgültig vereinbarten Ergebnissen (80,6 %): Es gab relativ wenig strategische Anpassungen während des Zollverhandlungsprozesses selbst. Die Verhandlungen waren nicht durch große Revisionen oder taktisches “Lowballing” gekennzeichnet, sondern vielmehr durch die Suche nach Gegenparteien, die bereit waren, auf bestehende Angebote zu reagieren.

Im Gegensatz dazu verhielten sich “neue” Regierungen ganz anders. Sie traten mit relativ vorsichtigen Angeboten in die Verhandlungen ein, schlugen vor, die Zölle nur auf 85,5 % des bestehenden Niveaus zu senken, und erwarteten, dass die Verhandlungen eine schrittweise Annäherung an gegenseitig akzeptable Ergebnisse beinhalten würden. Wie Curzon (1965, S. 74) feststellt, erwies sich diese Erwartung als unbegründet:

“Mehrere Neulinge im GATT, die mit dieser neuen Technik nicht vertraut waren und mit niedrigen Angeboten begannen, stellten fest, dass sie im Laufe der Verhandlungen das von ihnen angestrebte Niveau der Forderungen nicht erreichen konnten. Ihre anfänglich niedrigen Angebote wurden als Beweis für ihre Absichten gewertet, und sie mussten entweder mit einem höheren als erwarteten Zollsatz nach Hause gehen oder ihre Angebote im Laufe der Verhandlungen erhöhen.”

Bis zum Ende der Runde hatten sich die Neulinge auf Bindungen geeinigt, die die durchschnittlichen Zölle auf 81,9 % des bestehenden Niveaus senkten, ein viel größerer Schritt von ihrer Ausgangsposition aus. Nachdem sie mit niedrigen Angeboten begonnen hatten, offenbarten diese Regierungen ihren Verhandlungspartnern schließlich, dass sie bereit waren, tiefere Kürzungen zu akzeptieren, als sie zunächst vorgeschlagen hatten.

Als Ronald Coase argumentierte, dass dies genau die Art von strategischem Verhalten ist, das zu kostspieligen Verzögerungen oder sogar zum Scheitern von Verhandlungen führen kann. Die Altgedienten, die mit der Verhandlungstechnik des GATT vertrauter waren, hatten diese Art von Verhalten weitgehend aufgegeben.

Dieser Gegensatz spiegelt sich auch in den Erfolgsquoten der ersten Angebote wider. Altgedienten Regierungen gelang es, für 67 % (7.997 von 11.964) der Produkte, für die sie erste Angebote machten, Abkommen zu schließen, während Neulinge nur bei 56 % (2.939 von 5.243) erfolgreich waren. Dieser Unterschied steht im Einklang mit der Idee, dass erfahrene Teilnehmer die institutionelle Logik der GATT-Verhandlungen verinnerlicht hatten, während Neulinge sich noch daran anpassten.

Wichtigste Erkenntnis

MFN wird oft als einfache Nichtdiskriminierungsregel beschrieben, aber seine wirtschaftliche Rolle innerhalb des multilateralen Handelssystems ist viel grundlegender.

Indem MFN das Zollverhandlungsproblem vereinfacht und den Wert ausgehandelter Zugeständnisse stabilisiert hat, hat es dazu beigetragen, multilaterale Zollverhandlungen durchführbar und dauerhaft zu machen. Die historischen Belege aus den frühen GATT-Runden deuten ferner darauf hin, dass diese institutionellen Merkmale nicht nur formale Zwänge waren, sondern aktiv das Verhalten der Regierungen in der Praxis prägten.

Aus dieser Perspektive betrachtet, ist MFN eine der institutionellen Innovationen, die das multilaterale Handelssystem zu einem dauerhaften Rahmen für reziproke Zusammenarbeit gemacht haben.

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Referenzen

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger und Ali Yurukoglu (2020). “Multilateral Trade Bargaining: A First Look at the GATT Bargaining Records.” American Economic Journal: Applied 12(3): 72-105.

Curzon, Gerard (1965). “Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques”. London: Michael Joseph.