Blog de la OMC | El valor de la OMC: Un punto de vista económico en seis entregas

El principio de nación más favorecida (NMF) es uno de los pilares del sistema multilateral de comercio fundado por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y plasmado en la OMC. A menudo se describe simplemente como una regla de no discriminación, que exige que cualquier arancel concedido a un socio comercial se extienda a todos los miembros de la OMC. Pero su significado económico es mucho más profundo.

Esto no quiere decir que el principio sea irreprochable. Existen problemas con la aplicación de este principio que son bien conocidos por los economistas y que destacaré en mi próxima publicación. Además, algunos miembros han cuestionado si la NMF sigue siendo adecuada para su propósito en el entorno actual. En una publicación anterior, describí mis impresiones de los debates sobre reformas en la 14.ª Conferencia Ministerial a principios de este año en Yaundé, Camerún, sobre la NMF y otros temas. Como contexto para estos debates de reforma, es útil revisar el papel que la NMF ha desempeñado en el sistema comercial mundial que tenemos hoy.

En mi publicación anterior, argumenté que el propósito central del GATT/OMC es proporcionar un foro donde los gobiernos puedan "negociar" las repercusiones transfronterizas creadas por sus políticas arancelarias unilaterales. Visto a través de este lente, la NMF es mucho más que un principio de equidad. Es una característica institucional clave que ha hecho posibles las negociaciones arancelarias multilaterales.

La NMF cumple dos funciones económicas fundamentales. Primero, simplifica drásticamente el problema de negociación arancelaria que enfrentan los gobiernos al reducir tanto la complejidad como los costos de transacción de negociar el acceso a los mercados. Segundo, ayuda a preservar el valor de las concesiones negociadas al evitar que sean socavadas mediante acuerdos discriminatorios posteriores. Juntas, y especialmente cuando se combinan con el principio de reciprocidad (es decir, un intercambio equilibrado de compromisos de acceso a mercados), estas funciones transforman lo que de otro modo podría ser un proceso de negociación fragmentado y altamente estratégico en un marco estable para la cooperación internacional.

El registro histórico ilustra cuán importantes han sido estas características institucionales. La evidencia de las primeras rondas de negociación del GATT sugiere que cambiaron fundamentalmente la forma en que los gobiernos negociaban, reemplazando muchas de las tácticas estratégicas que habían caracterizado las negociaciones arancelarias anteriores con un proceso más transparente y cooperativo. El resultado fue la extensa red de compromisos arancelarios y concesiones de acceso a mercados que sigue sustentando el sistema multilateral de comercio en la actualidad.

En esta publicación, desarrollo tres ideas principales. Primero, la NMF simplifica la negociación arancelaria al reducir la complejidad del problema de negociación para los miembros, un resultado que se deriva del hecho de que las repercusiones internacionales creadas por los aranceles se transmiten a través de los mercados y los precios. Segundo, la NMF ayuda a preservar el valor de los compromisos de acceso a mercados negociados, mientras que debilitarla corre el riesgo de reintroducir inestabilidad y complejidad en el sistema comercial. Finalmente, la evidencia histórica de las primeras rondas del GATT muestra cómo estas características institucionales moldearon el comportamiento de negociación en la práctica.

El primer papel de la NMF: Simplificar la negociación arancelaria

La primera función crítica de la NMF es que simplifica las negociaciones arancelarias.

Como se señaló en la publicación anterior, una característica fundamental de la negociación arancelaria en el GATT/OMC ha sido abordar los efectos transfronterizos, o externalidades "pecuniarias", que los gobiernos se imponen entre sí cuando fijan aranceles unilateralmente. Sin la NMF, este problema de negociación se volvería extraordinariamente complejo rápidamente.

Si para cualquier producto individual, los gobiernos fueran libres de aplicar aranceles diferentes a diferentes socios comerciales en ese producto, cada cambio arancelario afectaría a cada exportador de manera diferente. Cada relación comercial bilateral respecto a ese producto generaría su propia repercusión transfronteriza. Los gobiernos necesitarían entonces negociar por separado con cada socio comercial sobre cada producto, creando un número enorme de problemas de negociación individuales. La complejidad de tales negociaciones se volvería rápidamente inmanejable.

La NMF elimina en gran medida este problema. Cuando se debe aplicar el mismo arancel a cada socio comercial, un cambio arancelario afecta a todos los exportadores de un producto dado de la misma manera por unidad. En lugar de enfrentar un problema de negociación separado con cada socio comercial, los gobiernos enfrentan un solo problema de negociación para cada producto.

El proceso de negociación se simplificó aún más mediante la regla del "proveedor principal" del GATT. En lugar de negociar simultáneamente con cada exportador, los gobiernos pueden centrar sus discusiones en los proveedores principales de cada producto, mientras que la concesión resultante se extiende automáticamente a todos los demás miembros a través de la NMF. Esto reduce enormemente el número de negociaciones necesarias para lograr un resultado multilateral. Esta idea es especialmente relevante, ya que renegociar acuerdos comerciales discriminatorios corre el riesgo de reintroducir el problema de complejidad que la NMF ayudó a resolver.¹

Lo que hace que la NMF sea particularmente notable es que su capacidad para simplificar la negociación arancelaria se deriva directamente de la naturaleza del efecto transfronterizo que los gobiernos intentan abordar. Las repercusiones internacionales creadas por los aranceles operan a través de precios y mercados. Cuando un gobierno aumenta un arancel, puede afectar no solo los precios internos y la cantidad de importaciones, sino también los precios recibidos por los exportadores extranjeros. Debido a que estas son repercusiones "pecuniarias", una regla que exige no discriminación puede cambiar fundamentalmente sus características y, por lo tanto, cambiar la estructura del problema de negociación en sí. Por el contrario, no existe una regla institucional comparable en áreas como la política climática. Las emisiones de carbono generan una repercusión ambiental global que no opera a través de los precios de mercado y que no puede ser remodelada mediante reglas de negociación de la manera en que la NMF remodela la negociación arancelaria.²

Visto bajo esta luz, la NMF ocupa un lugar único dentro del sistema multilateral de comercio. Esto no quiere decir que el principio no admita excepciones. Desde el principio, el GATT permitió desviaciones cuidadosamente definidas de la NMF, más notablemente a través del Artículo XXIV, que permite la formación de uniones aduaneras y zonas de libre comercio. Pero estas desviaciones siempre se han entendido precisamente como excepciones, y la lógica económica descrita anteriormente ayuda a explicar por qué. Debilitar o abandonar la NMF inevitablemente tiene un costo, reintroduciendo complejidad en el proceso de negociación y socavando una de las innovaciones institucionales que ha hecho viables las negociaciones arancelarias multilaterales.

El segundo papel de la NMF: Preservar el valor de los acuerdos comerciales

Si la NMF facilita llegar a acuerdos, también juega un papel igualmente importante después de que las negociaciones han concluido. La segunda función crítica de la NMF es que ayuda a garantizar que los compromisos de acceso a mercados negociados sean seguros y duraderos.

Un objetivo central del sistema del GATT/OMC es proporcionar un foro en el que los gobiernos puedan intercambiar concesiones de acceso a mercados, reduciendo los aranceles a las importaciones a cambio de un mejor acceso a mercados en el extranjero, con la confianza de que el valor de esas concesiones no se erosionará con el tiempo.

La NMF ayuda a preservar el valor de las concesiones de acceso a mercados al exigir que cualquier concesión arancelaria otorgada a un miembro se extienda a todos. Al hacerlo, asegura que el acceso a mercados negociado se multilateralice y, por lo tanto, esté protegido de la erosión mediante acuerdos discriminatorios posteriores. Esto es importante porque las negociaciones comerciales no ocurren de forma aislada. Los gobiernos continúan negociando con otros socios. Sin la NMF, el valor de las concesiones obtenidas en una negociación podría erosionarse posteriormente mediante acuerdos alcanzados en otro lugar. Cuando se combina con el principio de reciprocidad, que ancla las negociaciones en el intercambio de concesiones equilibradas, este mecanismo ayuda a estabilizar el valor de los acuerdos negociados a lo largo del tiempo, sin necesidad de renegociación continua en respuesta a la negociación arancelaria de otros.

Por el contrario, si las economías fueran libres de negociar cambios arancelarios discriminatorios sin restricciones producto por producto, incluso cuando estuvieran dirigidos a la apertura de mercados, la estabilidad de los acuerdos anteriores se pondría en riesgo. Una concesión obtenida en una negociación podría ser neutralizada parcial o totalmente por acuerdos posteriores entre otras partes.

¿Cómo han moldeado la NMF y otras reglas del GATT la negociación arancelaria?

La importancia de la NMF se vuelve más clara cuando se considera cómo ha tenido lugar realmente la negociación arancelaria bajo las reglas del GATT.

Los compromisos arancelarios de NMF que existen hoy son el resultado de ocho rondas de negociación multilateral realizadas bajo el GATT, que culminaron en la Ronda Uruguay y la creación de la OMC en 1995. Como muestra la Tabla 1, una característica clave de muchas de estas rondas fue el uso de negociaciones bilaterales simultáneas, en las que los gobiernos intercambiaban solicitudes y ofertas de acceso a mercados para reducir aranceles entre múltiples socios negociadores al mismo tiempo. Los resultados de estos acuerdos bilaterales luego se multilateralizaban y extendían a todos los miembros a través de la NMF.

Tabla 1: Métodos de negociación utilizados en sucesivas rondas de negociación del GATT

Año	Conferencia / Ronda	Metodología	Miembros
1947	Conferencia Arancelaria de Ginebra	Negociaciones bilaterales recíprocas de “solicitud y oferta”. Negociaciones producto por producto basadas en la regla del proveedor principal.	23
1949	Conferencia Arancelaria de Annecy		13
1950-51	Conferencia Arancelaria de Torquay		38
1956	Conferencia Arancelaria de Ginebra		26
1960-61	Ronda Dillon de Ginebra	Principalmente negociaciones de “solicitud y oferta”, con uso limitado de propuestas de reducción arancelaria lineal.	26
1964-67	Ronda Kennedy de Ginebra	Fórmula lineal*	62
1973-79	Ronda de Tokio	Fórmula suiza* con excepciones	102
1986-94	Ronda Uruguay	Enfoque mixto: Fórmula(s) y “solicitud y oferta”	123

^*Nota: La fórmula lineal de la Ronda Kennedy aplicó un corte arancelario proporcional uniforme a todos los aranceles. La fórmula suiza de la Ronda de Tokio aplicó cortes proporcionales más profundos a los aranceles más altos que a los más bajos, comprimiendo así la dispersión arancelaria.

Esta estructura institucional permitió que las negociaciones arancelarias se volvieran más transparentes y menos estratégicas. En lugar de participar en complejas negociaciones sobre cada relación bilateral, los gobiernos podían centrarse en ofrecer y solicitar acceso al mercado de una manera que estuviera efectivamente anclada por la norma de reciprocidad. En este entorno, el “precio” del acceso al mercado se volvió más predecible, y las negociaciones se asemejaban a un intercambio estructurado en lugar de una negociación abierta.

Los economistas han descrito este resultado como la transformación de las negociaciones arancelarias en algo que podría caracterizarse como una “tienda minorista de acceso al mercado”, donde los gobiernos llegaban a la mesa de negociación con concesiones arancelarias claramente definidas que estaban listos para ofrecer, y buscaban contrapartes dispuestas a intercambiar concesiones equivalentes. En este contexto, el margen para la demora estratégica o la manipulación se reduce, y el enfoque se desplaza hacia la identificación de intercambios mutuamente beneficiosos.

Los relatos contemporáneos de las primeras rondas del GATT sugieren que esta caracterización no es puramente teórica. Curzon (1965) explica por qué las ofertas iniciales “bajas”, donde se ofrecen reducciones arancelarias mínimas para iniciar las negociaciones, tenían poco sentido en este contexto. Debido a que los gobiernos esperaban un comportamiento no estratégico de sus socios negociadores, una oferta inicial generalmente se tomaba al pie de la letra en lugar de tratarse como un punto de partida para el regateo. Señala que, en la Ronda de Torquay, este comportamiento no estratégico fue más pronunciado entre los gobiernos que ya habían negociado bajo las reglas del GATT en las rondas anteriores de Ginebra (1947) y Annecy (1949) y que para entonces habían aprendido la nueva técnica de negociación fomentada por las reglas del GATT.

Apoyando esta opinión están los hallazgos de Bagwell, Staiger y Yurukoglu (2020), resumidos en la Tabla 2, quienes examinan los registros de negociación del GATT para la Ronda de Torquay (1950-51).

Tabla 2: “Veteranos” y recién llegados en la Ronda de Torquay

Grupo de países	Oferta arancelaria inicial como % del arancel existente	Concesión final acordada como % del arancel existente
	(Número total de ofertas arancelarias)	(Número total de concesiones arancelarias)
Veteranos del GATT	80.8% (11,964)	80.6% (7,997)
Recién llegados al GATT	85.5% (5,243)	81.9% (2,939)

Fuente: La tabla se extrae de la Tabla A3 y la Tabla A2 del Apéndice en línea de Bagwell, Staiger y Yurukoglu (2020) y se basa en los registros de negociación del GATT publicados en el sitio web de la OMC.

“Veteranos” gobiernos que habían participado en rondas anteriores del GATT, llegaron a Torquay con ofertas que ya reflejaban un grado sustancial de apertura de mercado, y que habrían reducido los aranceles promedio al 80,8% de los niveles existentes. Estas ofertas iniciales estaban muy cerca de los resultados finales acordados (80,6%): hubo relativamente poco ajuste estratégico durante el proceso de negociación arancelaria en sí. Las negociaciones no se caracterizaron por grandes revisiones o “ofertas bajas” tácticas, sino por la búsqueda de contrapartes dispuestas a corresponder las ofertas preexistentes.

Por el contrario, los gobiernos “recién llegados” se comportaron de manera muy diferente. Entraron en las negociaciones con ofertas relativamente cautelosas, proponiendo reducir los aranceles solo al 85,5% de los niveles existentes, y esperando que la negociación implicara una convergencia gradual hacia resultados mutuamente aceptables. Como observa Curzon (1965, p.74), esa expectativa resultó ser equivocada:

“Varios recién llegados al GATT, desconocedores de esta nueva técnica y comenzando con ofertas bajas, descubrieron que en el transcurso de las negociaciones no podían alcanzar el nivel de las solicitudes que buscaban. Sus ofertas inicialmente bajas se tomaron como prueba de sus intenciones y tuvieron que regresar a casa con un arancel más alto de lo esperado o aumentar sus ofertas durante las negociaciones.”

Al final de la ronda, los recién llegados habían acordado consolidaciones que reducían los aranceles promedio al 81,9% de los niveles existentes, un movimiento mucho mayor desde su posición inicial. Habiendo comenzado con ofertas bajas, estos gobiernos terminaron revelando a sus socios negociadores que estaban dispuestos a aceptar recortes más profundos de lo que habían sugerido inicialmente.

Como Ronald Coase argumentó, este es precisamente el tipo de comportamiento estratégico que puede llevar a costosas demoras o incluso al fracaso de la negociación. Los veteranos, más experimentados en la técnica de negociación del GATT, habían abandonado en gran medida este tipo de comportamiento.

Este contraste también se refleja en las tasas de éxito de las ofertas iniciales. Los gobiernos veteranos lograron concluir acuerdos en el 67% (7.997 de 11.964) de los productos para los que hicieron ofertas iniciales, mientras que los recién llegados tuvieron éxito solo en el 56% (2.939 de 5.243). Esta diferencia es consistente con la idea de que los participantes experimentados habían internalizado la lógica institucional de la negociación del GATT, mientras que los recién llegados aún se estaban adaptando a ella.

Conclusión principal

El NMF a menudo se describe como una simple regla de no discriminación, pero su papel económico dentro del sistema de comercio multilateral es mucho más fundamental.

Al simplificar el problema de la negociación arancelaria y estabilizar el valor de las concesiones negociadas, el NMF ha ayudado a que las negociaciones arancelarias multilaterales sean factibles y duraderas. La evidencia histórica de las primeras rondas del GATT sugiere además que estas características institucionales no eran meras restricciones formales, sino que moldearon activamente cómo se comportaban los gobiernos en la práctica.

Visto desde esta perspectiva, el NMF es una de las innovaciones institucionales que ha hecho del sistema de comercio multilateral un marco duradero para la cooperación recíproca.

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Referencias

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger y Ali Yurukoglu (2020). “Multilateral Trade Bargaining: A First Look at the GATT Bargaining Records.” American Economic Journal: Applied 12(3): 72-105.

Curzon, Gerard (1965). “Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques”. Londres: Michael Joseph.