WTO博客 | WTO的價值：從經濟角度分六部分探討

最惠國待遇原則是《關稅及貿易總協定》所建立、並由世界貿易組織體現的多邊貿易體系的基石之一。它常被簡述為一項非歧視規則，要求給予任一貿易夥伴的關稅優惠必須延伸至所有世貿組織成員。然而，其經濟意義遠不止於此。

這並非表示該原則無可指責。經濟學家們熟知此原則在應用上存在問題，我將在下一篇文章中重點探討。此外，部分成員質疑最惠國待遇在當今環境下是否仍適用。 較早前的帖子我在今年早些时候于喀麦隆雅温得举行的第十四届部长级会议上，就最惠国待遇及其他议题的改革讨论阐述了我的看法。作为这些改革讨论的背景，重新审视最惠国待遇在当今世界贸易体系中所扮演的角色，将大有裨益。

在我 previous post我主張，GATT/WTO的核心目的在於提供一個平台，讓各國政府能夠「協商消除」其單邊關稅政策所產生的跨境外溢效應。從這個角度來看，最惠國待遇遠不止是一項公平原則，更是促成多邊關稅談判得以實現的關鍵制度設計。

最惠國待遇具有兩項基本經濟功能。首先，它大幅簡化了各國政府面臨的關稅談判問題，既降低了市場准入談判的複雜性，也減少了交易成本。其次，它有助於維護已談判減讓的價值，防止其因後續歧視性協議而遭到削弱。這兩項功能相輔相成，尤其在與互惠原則（即市場准入承諾的平衡交換）結合時，能將原本可能零散且高度策略性的談判過程，轉化為穩定的國際合作框架。

歷史記錄顯示，這些制度特徵至關重要。早期關貿總協定談判回合的證據表明，它們從根本上改變了政府的談判方式，取代了早期關稅談判中常見的許多策略性手段，轉而採用更透明、更具合作性的程序。其結果便是形成了廣泛的關稅承諾與市場准入讓步網絡，至今仍是多邊貿易體系的基石。

本文闡述三個主要觀點。首先，最惠國待遇透過降低成員國談判問題的複雜性，簡化了關稅談判過程——此結論源於關稅所產生的國際外溢效應是透過市場與價格傳導的事實。其次，最惠國待遇有助於維護已談判市場准入承諾的價值，而削弱該原則可能導致貿易體系重新陷入不穩定與複雜性。最後，早期關貿總協定回合的歷史證據顯示，這些制度特徵如何實際影響了談判行為。

最惠国待遇的首要作用：简化关税谈判

MFN的首要关键功能是简化关税谈判。

正如所指出的， previous post關稅暨貿易總協定（GATT）及世界貿易組織（WTO）關稅談判的一項基本特徵，在於處理各國政府單方面設定關稅時，彼此施加的跨境效應或「金錢性」外部性。若無最惠國待遇原則，此談判問題將迅速變得極其複雜。

若對任何單一產品，各國政府可自由對不同貿易夥伴實施不同關稅，則每次關稅調整對各出口國的影響將不盡相同。該產品的每一雙邊貿易關係都會產生其特有的跨境外溢效應。因此，各國政府需就每項產品與每個貿易夥伴分別進行談判，從而產生數量龐大的個別協商問題。此類談判的複雜性將迅速變得難以掌控。

最惠国待遇在很大程度上消除了這一問題。當同一關稅必須適用於所有貿易夥伴時，關稅變動對特定產品的所有出口商在單位基礎上產生相同影響。政府不再需要與每個貿易夥伴分別進行談判，而是針對每種產品面對單一的談判問題。

透過關貿總協定的「主要供應國」規則，談判過程進一步簡化。各國政府無需同時與所有出口國進行談判，只需針對每項產品的主要供應國進行討論，而談判結果透過最惠國待遇自動延伸至所有其他成員。這大幅減少了達成多邊成果所需的談判次數。此觀點尤其重要，因為重新談判歧視性貿易安排，可能重新引發最惠國待遇原本協助解決的複雜性問題。¹

最惠国待遇之所以尤为突出，在于其简化关税谈判的能力直接源于各国政府试图应对的跨境效应本质。关税产生的国际溢出效应通过价格和市场发挥作用。当一国提高关税时，不仅会影响国内价格和进口数量，还会影响外国出口商获得的价格。由于这些是"金钱性"溢出效应，一项要求非歧视的规则可以从根本上改变其特征，进而改变谈判问题本身的结构。相比之下，在气候政策等领域并不存在类似的可比制度规则。碳排放产生的全球环境溢出效应并非通过市场价格运作，也无法像最惠国待遇重塑关税谈判那样，通过谈判规则加以改变。²

由此觀之，最惠國待遇在多邊貿易體系中佔有獨特地位。這並非表示該原則毫無例外。從一開始，《關稅及貿易總協定》便允許在嚴格界定下偏離最惠國待遇，最顯著的是第二十四條，該條允許成立關稅同盟及自由貿易區。然而，這些偏離始終被明確理解為例外，而上述經濟邏輯有助於解釋其原因。削弱或放棄最惠國待遇無可避免會帶來代價，使談判過程重新變得複雜，並損害一項使多邊關稅談判得以運作的制度創新。

最惠國待遇的第二個角色：維護貿易協議的價值

若最惠国待遇能促进协议达成，其在谈判结束后同样扮演着同等重要的角色。最惠国待遇的第二个关键功能在于，它有助于确保已谈判达成的市场准入承诺稳固且持久。

GATT/WTO体系的一个核心目标是提供一个平台，让各国政府能够交换市场准入承诺，通过降低进口关税来换取海外市场准入的改善，同时确保这些承诺的价值不会随时间推移而受到侵蚀。

最惠国待遇有助於維護市場准入讓步的價值，要求授予任一成員的任何關稅優惠必須擴展至所有成員。如此一來，它確保了經談判達成的市場准入實現多邊化，從而避免因後續歧視性協議而受侵蝕。這之所以重要，是因為貿易談判並非孤立進行。各國政府會持續與其他夥伴展開談判。若無最惠國待遇，在一輪談判中取得的讓步價值，可能因其他協議而遭削弱。結合以平衡讓步交換為基礎的互惠原則，此機制有助於長期穩定談判協議的價值，無需因應他國的關稅談判而不斷重新協商。

相反，若经济体可自由就逐项产品协商不受限制的歧视性关税调整，即便以市场开放为目标，先前谈判成果的稳定性亦将面临风险。某次谈判中获得的让步，可能被其他缔约方后续达成的协议部分或完全抵消。

最惠国待遇及其他关贸总协定规则如何塑造了关税谈判？

當考慮到在關稅暨貿易總協定（GATT）規則下實際進行的關稅談判時，最惠國待遇（MFN）的重要性便更加清晰。

現今的最惠國關稅承諾，是關稅暨貿易總協定（GATT）下八輪多邊談判的成果，最終以烏拉圭回合及1995年世界貿易組織（WTO）的成立達到高峰。如表1所示，這些談判回合的關鍵特點之一，是同步進行雙邊協商——各國政府同時向多個談判夥伴提出市場准入要求與關稅減讓提議。這些雙邊協議的結果隨後被多邊化，並透過最惠國待遇原則延伸至所有成員。

表1：歷次GATT談判回合所採用的談判方法

年	會議／圓桌	方法論	成員
1947	日內瓦關稅會議	雙向「要求與提供」的雙邊談判。基於主要供應商規則的逐項產品談判。	23
1949	安錫關稅會議		13
1950-51	托基关税会议		38
1956	日內瓦關稅會議		26
1960-61	日內瓦迪龍圓形	主要為「要求與提供」式談判，線性關稅削減提案使用有限。	26
1964-67	日內瓦甘迺迪回合	线性分子式*	62
1973-79	東京回合	瑞士公式*（含例外条款）	102
1986-94	乌拉圭回合	混合方法：公式與「請求與提供」	123

^*注意： 肯尼迪回合的线性公式对所有关税实施了统一的比例削减。而东京回合的瑞士公式则对高关税实施了比低关税更大幅度的比例削减，从而压缩了关税的离散程度。

這種制度結構使關稅談判變得更加透明，且較不具策略性。政府無需針對每個雙邊關係進行複雜的討價還價，而是能夠在互惠原則的基礎上，專注於提供與要求市場准入。在這樣的環境下，市場准入的「價格」變得更加可預測，談判也更像是一種結構化的交換，而非無止境的協商。

經濟學家將此結果形容為將關稅談判轉變為某種可被稱為「市場准入零售店」的模式，各國政府帶著明確準備提供的關稅減讓條件來到談判桌前，尋找願意交換等值減讓的對手方。在這種情境下，策略性拖延或操縱的空間縮小，焦點轉向尋找互利的交換機會。

關於早期GATT回合的當代記述表明，這種描述並非純粹理論性的。 柯曾（1965年） 解釋了為何「低球」開局報價（即在談判初期提出極低的關稅減讓作為談判起點）在這種情境下意義不大。由於各國政府預期談判對手不會採取策略性行為，初始報價通常被視為最終條件而非討價還價的起點。他指出，在托基回合中，這種非策略性行為在那些已於先前日內瓦（1947年）及安納西（1949年）回合中根據GATT規則進行過談判的政府中尤為明顯——這些政府當時已學會了GATT規則所鼓勵的新談判技巧。

支持此觀點的發現包括 Bagwell、Staiger與Yurukoglu（2020），總結於表2，他們檢視了托基回合（1950-51年）的GATT談判記錄。

表2：「老手」與新面孔在托基回合中的情況

國家集團	初始關稅要約佔現有關稅的百分比	最終議定關稅減讓佔現有關稅的百分比
	（關稅提議總數）	（關稅減讓總數）
GATT 老成員	80.8% (11,964)	80.6% (7,997)
GATT 新成員	85.5% (5,243)	81.9% (2,939)

来源： 本表摘自 Bagwell、Staiger 與 Yurukoglu（2020）線上附錄之表 A3 與表 A2，並基於 WTO 網站上公布的 GATT 談判紀錄。

「老成員」政府，即曾參與早期 GATT 回合的政府，在抵達托基時所提出的提議已反映相當程度的市場開放，並將使平均關稅降至現有水準的 80.8%。這些初始提議與最終議定結果（80.6%）非常接近：在關稅談判過程中，策略性調整相對較少。談判並非以大幅修訂或戰術性「低報」為特徵，而是以尋找願意對既有提議做出互惠回應的對手方為主。

相較之下，「新成員」政府的行為則大不相同。他們以相對謹慎的提議進入談判，提議僅將關稅降至現有水準的 85.5%，並預期談判將涉及逐步趨向雙方均可接受的結果。正如 Curzon（1965，第 74 頁）所觀察，這項預期被證明是錯置的：

「幾位 GATT 新成員不熟悉這項新技術，並以低提議起步，結果發現自己在談判過程中無法達到所追求的請求水準。他們最初的低提議被視為其意圖的證明，因此他們若非帶著比預期更高的關稅回國，就必須在談判過程中提高其提議。」

到該回合結束時，新成員已同意將平均關稅約束至現有水準的 81.9%，這比其初始立場有了更大的變動。由於以低報提議起步，這些政府最終向其談判夥伴透露，他們願意接受比最初所暗示更深的減讓。

作為 Ronald Coase 曾論證，這正是可能導致代價高昂的延遲甚至談判失敗的策略行為。老成員更熟悉 GATT 的談判技巧，基本上已放棄這類行為。

這種對比也反映在初始提議的成功率上。老成員政府在其提出初始提議的產品中，有 67%（11,964 項中的 7,997 項）成功達成協議，而新成員的成功率僅為 56%（5,243 項中的 2,939 項）。此差異與以下觀點一致：經驗豐富的參與者已內化 GATT 談判的制度邏輯，而新成員仍在適應中。

主要結論

最惠國待遇（MFN）常被描述為一項簡單的非歧視規則，但其在多邊貿易體系中的經濟角色遠更為根本。

透過簡化關稅談判問題並穩定談判減讓的價值，最惠國待遇有助於使多邊關稅談判變得可行且持久。來自早期 GATT 回合的歷史證據進一步表明，這些制度特徵不僅是形式上的限制，更積極塑造了政府實際上的行為方式。

從這個角度來看，最惠國待遇是使多邊貿易體系成為互惠合作持久框架的制度創新之一。

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參考資料

Bagwell, Kyle, Robert W. Staiger, and Ali Yurukoglu (2020). 「多邊貿易談判：GATT 談判紀錄初探。」 American Economic Journal: Applied 12(3): 72-105.

Curzon, Gerard (1965). 「多邊商業外交：關稅暨貿易總協定及其對國家商業政策與技術的影響」。倫敦：Michael Joseph。